中国银行23.67亿元补税案如何判断？基金税收中性与税收法定

摘要：中国银行案不宜简单归结为“私募假扮公募”的道德叙事。若案涉基金已经完成公募注册，管理人具备相应资格，底层资产真实投资于证券市场，投资人取得的又是基金分配收入，则其是否适用证券投资基金所得税优惠，应首先回到财税〔2008〕1号的规范结构。该文件的关键词是“证券投资基金”“证券市场收入”和“基金分配收入”，而非单纯的投资者人数。真正需要审查的，是基金投资是否真实，持有人是否真实，收益归属是否真实，以及所谓控制和定制是否已经达到虚构优惠构成要件的程度。税收法定要求，制度可以被使用，漏洞应由立法修补；只有虚假、隐瞒、代持、通谋或无合理商业目的安排，才可能进入反避税乃至偷税评价。

关键词：中国银行；证券投资基金；基金税收中性；财税〔2008〕1号；税收法定；实质课税引言：不是为机构开脱，而是为税法立界审计署披露中国银行相关基金安排，称2023年4月至2025年8月，中国银行安排2家下属金融机构作为业务通道，组织本行员工以1元至100元出资“凑人头”，将11只私募基金包装成公募基金产品，利用公募基金免征所得税政策优惠，累计逃避缴纳税款23.67亿元。① 这一表述足以引发公共关注，也足以提示监管风险。但从税法分析看，仍需再向前一步：应当说明案涉基金为何不属于税收优惠文件所称证券投资基金，相关收入为何不属于证券市场收入或基金分配收入，以及员工小额持有如何导致免税构成要件不成立。

私募基金与公募基金在管理人资格、登记备案程序等方面存在本质区别。严格意义上讲，私募基金在法定程序上难以包装为公募基金。若案涉基金未取得公募注册，管理人不具备资格，员工持有只是代持，或者中国银行取得的并非基金分配收入，则补税、调整乃至处罚自有其空间。反之，若产品已经依法注册为公募证券投资基金，由合格管理人管理，基金财产真实投资证券市场，中国银行或其下属机构取得的又是基金分配收入，仅以“包装”“凑人头”“利用优惠”概括为逃税，论证仍显不足。

一、基金的税法本质：中性通道，而非当然税负主体

证券投资基金首先不是普通经营企业。基金财产独立，管理人管理，托管人托管，份额持有人按份享有利益并承担风险。《证券投资基金法》第2条已经将公开募集和非公开募集资金设立证券投资基金纳入同一基本框架，其核心表述是“为基金份额持有人的利益，进行证券投资活动”。② 因此，基金的基本功能是集合投资通道，而非最终税负归属中心。

基金税收中性，由此展开。投资者直接买卖股票、债券，税法已有相应规则；投资者通过基金间接投资证券市场，原则上不应因中间多了一层集合工具而重复征税，也不应因结构被人为扭曲而无边界免税。中性不是无税，中性是不因通道改变所得本质。基金是桥，不应成为重复征税之围墙；基金是管道，也不应成为虚假避税之洞。

二、三份税收文件：应以财税〔2008〕1号为主轴

讨论本案，涉及三份证券投资基金税收文件的解读。第一份是《财政部 国家税务总局关于证券投资基金税收问题的通知》（财税字〔1998〕55号）。该文件针对中国证监会新批准设立的封闭式证券投资基金，规定基金从证券市场取得的股票、债券买卖差价收入，股票股息、红利收入，债券利息收入及其他收入，暂不征收企业所得税；并明确投资者包括个人和企业。③第二份是《财政部 国家税务总局关于开放式证券投资基金有关税收问题的通知》（财税〔2002〕128号）。

该文件针对中国证监会批准设立的开放式证券投资基金，明确个人和机构投资者从基金分配中取得的收入，暂不征收个人所得税和企业所得税；但也同时规定企业投资者申购、赎回基金单位取得的差价收入，应并入企业应纳税所得额征收企业所得税。④第三份，是本案最应优先适用的《财政部 国家税务总局关于企业所得税若干优惠政策的通知》（财税〔2008〕1号）。

该文件第二部分“关于鼓励证券投资基金发展的优惠政策”作出三项安排：其一，对证券投资基金从证券市场取得的收入，包括买卖股票、债券差价收入，股权股息、红利收入，债券利息收入及其他收入，暂不征收企业所得税；其二，对投资者从证券投资基金分配中取得的收入，暂不征收企业所得税；其三，对证券投资基金管理人运用基金买卖股票、债券的差价收入，暂不征收企业所得税。

⑤可见，财税〔2008〕1号已经不再分别以封闭式、开放式为中心，而是概括使用“证券投资基金”。若要否定中国银行适用该规则，就必须进一步说明：案涉基金为何不是该文件所称证券投资基金，案涉收入为何不是证券市场收入或基金分配收入，或者中国银行取得的利益为何不属于投资者从证券投资基金分配中取得的收入。

三、争点重构：核心不在私募假公募，而在是否真实投资证券

公募与私募不同：管理人资格、募集方式、投资者适格性、信息披露、流动性约束、监管强度均有差异。但所得税优惠的判断，并不能停留在“公募”与“私募”的标签上。对证券投资基金而言，更根本的问题是：基金是否真实投资证券市场，所得是否来自股票、债券等证券资产，投资人取得的是基金分配收入，还是申购赎回差价、份额转让差价或结构性回流收益。

若案涉基金投资的是二级证券市场，其税收本质便接近证券投资，经济实质上属于证券投资基金，就可以适用财税〔2008〕1号文规定的免税优惠。私募抑或公募，只是基金存在的法律形式差异。这些规则说明，税法并非单纯按“基金名称”课税，而是要看底层资产、所得类型、持有期限和投资人身份。

私募证券基金不能与私募股权基金混同。私募股权基金投资非上市股权，退出收益往往接近股权转让所得或资本运作收益，不能轻易套用证券投资基金优惠。私募证券基金则主要投资上市股票、债券、基金份额等标准化证券，投资者通过基金间接进入二级市场，与直接证券投资具有较高同质性。若税法追求中性，真实投资证券市场的基金通道，应当回到底层资产和所得性质，而非仅以募集方式一刀切。

四、公募被控制化：治理风险不能直接替代税法结论

如果案涉基金已经注册为公募基金，并由合格管理人管理，则风险表述应当是：公募基金是否被特定机构控制化、定制化、工具化。换言之，问题不一定在“有没有公募身份”，而在这个公募身份是否被用来服务单一机构的税收利益，是否影响了公开募集制度所期待的投资人分散、风险分散和治理独立。

中国银行通过下属金融机构、销售渠道或份额结构对产品形成较强影响，本身并不当然推翻基金身份。公募基金可以有机构投资者，可以有大额持有人，也可以通过银行渠道销售。需要审查的是：员工1元至100元出资是否真实，资金是否自有，风险是否自担，收益是否归属员工本人，是否存在统一安排、代付补偿、刚性退出或名义持有。若员工是真实投资者，小额持有只是投资选择。

限制销售范围，未必等于私募；特定渠道销售，未必等于虚假；机构持有比例较高，未必等于逃税。只有当持有人结构被人为制造，员工不愿意参与投资也不承担真实风险，基金不具有真实独立运作，且税务申报隐瞒这些事实时，才可能从合法利用优惠走向反避税调整，甚至在虚假申报条件具备时进入偷税评价。

五、私募证券基金的优惠空白：同质投资应回到同质税负

本案折射出一个历史错位。1998年、2002年证券投资基金税收文件形成时，国内尚未出现今日意义上的私募证券投资基金制度；2008年文件虽使用“证券投资基金”概念，但当时私募基金登记备案和分类监管体系尚未成熟。由此形成制度空白：真实投资二级市场证券的私募证券基金，在经济实质上接近证券投资通道，在税收文件上却未获得清晰而稳定的优惠。

应秉持穿透通道及中性规则：基金层面不因集合通道重复纳税；投资者层面按底层资产、所得类型、持有期限和投资人身份确认税负；企业投资人不能简单因持有基金份额一年以上就对全部收益免税，但其对应底层资产系证券投资且满足持有期条件的部分，可以按规则处理；自然人对应底层资产系证券投资收益的部分，可以保持与直接投资证券一致。

如此，既不纵容结构套利，也不否认税收中性；既不把私募证券基金污名化，也不把公募税收优惠工具化。

六、税收宪制叩问：制度可以利用，漏洞应由立法修补

本案也涉及叩问税收宪制。税收征管法明确，税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律、行政法规规定执行；纳税人、扣缴义务人必须依照法律、行政法规缴纳税款。⑧ 依法纳税，不是依道德纳税，不是依财政需要纳税，也不是依事后监管态度纳税。税收法定首先约束国家，其次才要求纳税人；先有法律之税，后有纳税之义。

纳税人当然可以利用法律制度，也可以利用制度提供的选择权、优惠、递延与免税安排。甚至，在法律存在真实漏洞时，纳税人选择低税负路径，也不当然违法。税法不是劝善法，纳税不是捐赠义务。国家不能一方面制定优惠政策，另一方面在纳税人使用优惠后仅因其具有节税目的而否定；不能一方面留下规则缝隙，另一方面用执法追溯填补立法迟疑。漏洞应由立法补，边界应由规则划，责任应由构成要件定。

企业所得税法设有一般反避税规则，企业实施不具有合理商业目的的安排而减少应纳税收入或者所得额的，税务机关可以按合理方法调整。⑨ 但反避税不是反节税，实质课税不是自由征税。节税目的可以存在，商业实质必须存在；法律形式可以选择，真实关系不能伪造。

结语：守住税基，也守住法定

中国银行23亿元补税案，不能止于“机构套利”的道德判断。它要求我们在税收法定与实质课税之间，在基金中性与反避税之间，在公募监管与证券投资属性之间，重新划线。线划得太宽，财政流失、规则失守；线划得太窄，法定空洞、信赖受损。本文结论概括为：第一，财税〔2008〕1号应作为本案税法分析主轴，其核心是证券投资基金、证券市场收入和基金分配收入；第二，若案涉基金已经注册为公募并由合格管理人管理，审计评价不能仅以“包装”否定其税收身份；第三，真正需要查明的是底层投资是否为证券、收益是否为基金分配、员工持有是否真实、是否存在代持与收益回流；第四，私募证券基金税收规则应向穿透中性转型，以底层资产和所得性质为中心，而不是以公募私募标签一刀切；第五，纳税人利用制度乃至漏洞，原则上受税收法定保护，除非其制造了虚假构成要件或者触发明确反避税规则。

税法之难，不只在征收，更在边界；宪制之重，不只在权力，更在约束。成熟的税收国家，应当既有穿透虚假的能力，也有承认制度漏洞的从容；既要守住国家税基，也要守住纳税人信赖；既要反对逃税，也要尊重依法节税。中国银行案的最终价值，也许不只在补回多少税款，而在提醒我们：在规则社会中，国家应以法律征税，而不是以事后判断征税。

注释

① 审计署：《国务院关于2025年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，2026年6月23日提交第十四届全国人大常委会第二十三次会议。报告在金融风险部分披露中国银行相关基金安排及23.67亿元税款事项。https://www.audit.gov.cn/n5/n26/c10792910/content.html

② 《中华人民共和国证券投资基金法》第2条：在中华人民共和国境内，公开或者非公开募集资金设立证券投资基金，由基金管理人管理，基金托管人托管，为基金份额持有人的利益进行证券投资活动，适用本法。https://www.gov.cn/flfg/2012-12/28/content_2305569.htm

③ 《财政部 国家税务总局关于证券投资基金税收问题的通知》（财税字〔1998〕55号，1998年8月6日）规定对象为中国证监会新批准设立的封闭式证券投资基金；其所得税部分规定，对基金从证券市场取得的股票、债券差价收入、股息红利、债券利息及其他收入，暂不征收企业所得税；并明确“投资者包括个人和企业”。https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c102416/c5202736/content.html

④ 《财政部 国家税务总局关于开放式证券投资基金有关税收问题的通知》（财税〔2002〕128号，2002年8月22日）规定对象为中国证监会批准设立的开放式证券投资基金；其所得税部分规定，个人和机构投资者从基金分配中取得的收入，暂不征收个人所得税和企业所得税；企业投资者申购和赎回基金单位取得的差价收入，应并入企业应纳税所得额征收企业所得税。https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c102416/c5202818/content.html

⑤ 《财政部 国家税务总局关于企业所得税若干优惠政策的通知》（财税〔2008〕1号）第二部分“关于鼓励证券投资基金发展的优惠政策”规定：对证券投资基金从证券市场中取得的收入，暂不征收企业所得税；对投资者从证券投资基金分配中取得的收入，暂不征收企业所得税；对证券投资基金管理人运用基金买卖股票、债券的差价收入，暂不征收企业所得税。https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c102416/c5203352/content.html

⑥ 《财政部 国家税务总局 证监会关于个人转让上市公司限售股所得征收个人所得税有关问题的通知》（财税〔2009〕167号）第八条规定，对个人在上海证券交易所、深圳证券交易所转让从上市公司公开发行和转让市场取得的上市公司股票所得，继续免征个人所得税。https://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810341/n810765/n812166/200912/c1086468/content.html

⑦ 《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第83条规定，企业所得税法第26条第（二）项所称符合条件的居民企业之间的股息、红利等权益性投资收益，是指居民企业直接投资于其他居民企业取得的投资收益；不包括连续持有居民企业公开发行并上市流通的股票不足12个月取得的投资收益。https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100010/c5194417/content.html

⑧ 《中华人民共和国税收征收管理法》第3条、第4条确立税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税依照法律、行政法规规定执行，纳税人、扣缴义务人必须依照法律、行政法规缴纳税款。https://fgk.chinatax.gov.cn/zcfgk/c100009/c5195081/content.html

⑨ 《中华人民共和国企业所得税法》第47条、第48条规定，企业实施其他不具有合理商业目的的安排而减少其应纳税收入或者所得额的，税务机关有权按合理方法调整；作出纳税调整需要补征税款的，应补征税款并按规定加收利息。https://12366.chinatax.gov.cn/bzds/024/024-5-1.html

快速回答与搜索引导

问：中国银行23.67亿元补税案的核心税法争点是什么？

答：核心不只是公募或私募标签，而是基金是否依法设立、底层投资是否真实、所得是否属于证券市场收入或基金分配收入，以及持有人和收益归属是否真实。

问：员工小额持有是否当然导致税收优惠失效？

答：不能只凭持有人数量或出资金额下结论，还需查明是否存在代持、虚假出资、收益回流、通谋安排或不具有合理商业目的的结构。

问：什么是基金税收中性？

答：基金作为集合投资通道时，税制应尽量避免仅因增加一层投资工具而重复征税；同时，税收中性也不保护虚假构成要件或滥用优惠的安排。

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