在粤港澳大湾区加大个人养老金涉税优惠力度的思考

个人养老金制度作为养老保险社会统筹制度的补充，是解决当前社会养老保险社会统筹机制和能力不堪重负的重要工具，而个人养老金制度的适时应用与发展离不开税收政策的调节。本文作者浅谈在粤港澳大湾区加大个人养老金涉税优惠力度的必要性、可行性及相关建议。

一、个人养老金制度及其涉税优惠政策的必要性与迫切性

我国实行养老保险社会统筹制度已经多年，总结了丰富的经验，也取得较为良好的效果，体现了一定的老有所依、老有所养的社会主义福利优势。然而，随着生育意愿和出生率持续走低，老龄化问题愈发严重，庞大数量的老年人口的养老问题，将可能成为国家、社会及青壮年一代的巨大责任，当前的社会养老保险社会统筹机制和能力将面临不堪重负的风险。另外，随着人民生活水平的不断提高，对退休养老生活质量及其花费的需求持续提升，养老保险社会统筹的缴费额及其退休待遇设定了上限，不能完全满足这种需求。因此，作为养老保险社会统筹制度的补充，个人养老金制度应运而生且成为必要。

粤港澳大湾区作为中国经济最有活力的区域，拥有着最多、最密集的富有创造力和美好生活追求的青壮年人力资源，但也终将成为汇聚对退休养老生活质量要求高的人群密集的区域。粤港澳大湾区比其他地区，应更加重视个人养老金制度体系的建立和健全。

众所周知，税收政策具有强大的调节社会经济运行和财政运作的功能。同理，以税收优惠政策为杠杆，也将促进个人养老金制度的普及实施和不断完善。

二、国家层面的个人养老金涉税优惠政策基本情况

2022年11月3日，财政部与税务总局联合发布《关于个人养老金有关个人所得税政策的公告》（财政部税务总局公告2022年第34号），明确自2022年1月1日起对个人养老金实施递延纳税优惠政策。

根据该税收优惠政策，个人向个人养老金资金账户的缴费，按照12000元/年的限额标准，在综合所得或经营所得中据实扣除；在投资环节，计入个人养老金资金账户的投资收益暂不征收个人所得税；在领取环节，个人领取的个人养老金，不并入综合所得，单独按照 3%的税率计算缴纳个人所得税，其缴纳的税款计入“工资、薪金所得”项目。

该税收优惠制度，体现了国家财税机关通过递延纳税、且最低税率方式鼓励劳动者将应税收入储蓄并投资以补充其养老所需的税收杠杆功能。

三、粤港澳大湾区加大个人养老金涉税优惠政策实施力度的可行性

我国实行税收法律与政策制度的原则上一元制：税收法律法规由中央制定，中央制定的税收政策在全国有效实施。但在实践中，地方政府财税机关通常能相机行事，通过调节实施速度、执法力度、解释权、自由裁量权等来变通相关涉税法律法规及政策实施效果。

若干关于支持建设粤港澳大湾区的中央和地方政府文件，已经体现了对粤港澳大湾区内金融、财税、文化等领域鼓励更加创新、改革、开放、包容的精神。广东省财政厅、省税务局就财政部、国家税务总局《关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》的落地实施联合印发《关于贯彻落实粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》等类似财税政策实践也表明，地方政府及其财税机关在贯彻落实中央税收优惠政策方面拥有余地和空间。

四、在粤港澳大湾区加大个人养老金涉税优惠政策的主要建议

（一）制定细则，尽快实施 如前所述，鉴于粤港澳大湾区建立健全个人养老金制度的必要性和紧迫性相对更加强烈，税收优惠和鼓励政策也应该见效更快；同时，尽快实施、避免搁置和拖延，也是大力推行优惠政策的最直接体现。

（二）划定更为宽泛的个人养老金产品范围 个人养老金由政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营、实现养老保险补充功能的制度。个人养老金实行个人账户制，缴费完全由参加人个人承担，自主选择购买符合规定的储蓄存款、理财产品、商业养老保险、公募基金等金融品，实行完全积累。粤港澳大湾区地方政府财税部门和金融监管部门在划定前述产品范围及种类时，可以更加宽松和自由，给个人养老金参保者更大选择空间，满足不同收益需求和风险承受能力群体。在粤港澳大湾区跨境金融、跨境理财特色不断凸显的背景，甚至可以开放跨境金融产品和理财工具作为合资格（涉税优惠）产品，满足大湾区居民、特别是港澳居民的需求。

（三）争取提升税前扣除额度 在缴费环节，个人向个人养老金资金账户的缴费，按照12000元/年的限额标准，在综合所得或经营所得中据实扣除。该12000元/年的限额对于中西部、乃至全国平均收入水平和生活水平，应该是合理的。但是，粤港澳大湾区的收入水平和退休后生活水平明显高于全国平均，特别是存在数量巨大的、在粤港澳大湾区就业、生活的港澳居民，12000元/年的缴费限额难以满足其补充养老需求，而对其超过限额的个人养老金缴费不予涉税抵扣优惠，则脱离粤港澳大湾区实际情况，失去个人养老金涉税优惠政策在粤港澳大湾区的部分鼓励和调节功能。

实际上，对粤港澳大湾区居住内地的港澳居民已实施个人所得税税负超过15%的部分予以补贴的特殊性优惠政策。按此类推，粤港澳大湾区地方政府（广东省政府）完全有理由和正当性至少为港澳居民争取更高的合资格缴费限额。

（四）推行账户盈亏结算机制 在领取环节，个人领取的个人养老金，不并入综合所得，单独按照 3%的税率计算缴纳个人所得税，其缴纳的税款计入“工资、薪金所得”项目。但由于个人养老金账户投资亏损、管理费用等原因，个人提取时，可能提取额已经低于累计缴款额，此时仍予征税有违无所得不征税的原则。

虽然在缴存环节已经抵扣了个人综合所得，但个人养老金并未如税后收入一般被纳税人自由支配，并体现和实现了减轻社会养老财政负担和化解财政压力的功能，故并非必要将缴存额（抵税额）认定为递延至提取时纳税。

缴存的个人养老金，不投资面临长年累月的货币贬值风险，投资则面临损失风险，其风险和成本总体而言并不一定低于当初缴税后自由支配的综合风险和成本。因此，建议在个人养老金提取时汇算账户损益，对损益部分征税。从税收征管逻辑而言，对账户盈利按综合所得征税，都比无论盈亏均按3%征税来得更加合理。且提取额，也非自由提现，而是转入个人社会统筹保险账户后分期发放退休工资，纳税人并无完税后提现的自由支配权。

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